3月19日中央全面深化改革委員會第七次會議強調(diào)，要推動石油天然氣管網(wǎng)運營機制改革，組建國有資本控股、投資主體多元化的石油天然氣管網(wǎng)公司(以下簡稱“國家管網(wǎng)公司”)。由于當(dāng)前我國天然氣管網(wǎng)建設(shè)處于快速發(fā)展階段，在改革的進程中存在諸多問題和矛盾。因此，在看到成立國家管網(wǎng)公司好處的同時也要看到，隨著市場主體多元、交易方式多樣、市場競爭加劇，再加上天然氣行業(yè)高度依賴管網(wǎng)以及民生性等特性，未來國家管網(wǎng)公司成立運營后將面臨一些問題或挑戰(zhàn)。

權(quán)責(zé)利待厘清

管網(wǎng)建設(shè)的壓力

管網(wǎng)資產(chǎn)剝離之前，以中石油為代表的油氣企業(yè)內(nèi)部運行模式是上下游一體化的，各板塊“共擔(dān)風(fēng)險、共享收益”，管網(wǎng)建設(shè)的巨大資金來源可以通過上游勘探開采和下游銷售的利潤來補充。國家管網(wǎng)公司成立后，管網(wǎng)建設(shè)的壓力從原來的多家企業(yè)轉(zhuǎn)移到單一企業(yè)上來。作為獨立存在的主體，如果將國家管網(wǎng)公司的管輸費定得過低，則經(jīng)營壓力過大，管網(wǎng)建設(shè)資金得不到保障；如果定得過高，又不利于下游天然氣的消費。

天然氣市場供求矛盾

天然氣市場供求具有明顯的“以產(chǎn)定需”、“以運定銷”特點，在一體化運行模式下，可以通過企業(yè)集團內(nèi)部統(tǒng)一控制和協(xié)調(diào)，比較容易保持供需的基本平衡。國家管網(wǎng)公司成立后，上游油氣田、中游管網(wǎng)公司和下游終端銷售可能會追求各自收益的最大化，可能導(dǎo)致上中下游發(fā)展不協(xié)調(diào)，市場供求矛盾將會更加突出。此外，隨著市場化改革的推進，市場主體更多，市場交易方式更多，供求機制由“少對多”轉(zhuǎn)向“多對多”，可能會出現(xiàn)供氣方或需求方違約的情況，從而加劇市場供求矛盾，市場供不應(yīng)求或者供大于求或?qū)⒊蔀槌B(tài)。

保供責(zé)任劃分的問題

隨著我國居民用氣規(guī)模的提升，天然氣準(zhǔn)公共性特征更加明顯，社會對天然氣價格更加敏感。在一體化運行模式下，民生保供的責(zé)任主要由國內(nèi)少數(shù)幾家油氣央企來承擔(dān)，在強大的政治責(zé)任和社會責(zé)任的壓力下，經(jīng)常會不惜一切代價保供。國家管網(wǎng)公司成立后，市場主體增多的同時，將會追求更多的經(jīng)濟效益，這就可能帶來保供責(zé)任如何劃分以及出現(xiàn)上游供氣企業(yè)、城市燃氣企業(yè)與管網(wǎng)公司之間相互推卸保供責(zé)任的問題。

此外，由于目前國內(nèi)工商業(yè)氣價高于居民氣價，進口氣價與終端銷售價格倒掛導(dǎo)致巨大虧損等問題尚未得到根本性解決。未來隨著市場化改革的推進，現(xiàn)有油氣企業(yè)失去中游管道運輸業(yè)務(wù)，主要利潤來源集中于上、下游。如果居民用氣價格不能隨上游變化而順利傳導(dǎo)下去的話，上游供氣企業(yè)將會面臨巨大的虧損壓力，對擴大天然氣供應(yīng)不利。

管網(wǎng)公司壟斷行為的監(jiān)管

管網(wǎng)環(huán)節(jié)是自然壟斷環(huán)節(jié)，上游供氣和下游用氣環(huán)節(jié)屬于競爭環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)。國家管網(wǎng)公司成立，將之前從屬于多家企業(yè)的壟斷環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)集中于一家公司，壟斷性更加集中。管網(wǎng)公司可以獨立決策管網(wǎng)的投資建設(shè)、氣源的調(diào)配、擴張收購等業(yè)務(wù)，可能成為天然氣產(chǎn)業(yè)鏈中話語權(quán)最重的一方。這時候就需要政府對管網(wǎng)公司進行準(zhǔn)確定位，并加強經(jīng)濟性、社會性和安全性監(jiān)管。其次，作為壟斷性企業(yè)，其成本、價格以及公平開放的行為等都必須受到政府和社會的監(jiān)督，能公開的信息都必須公開。如果監(jiān)管不到位的話，容易誘發(fā)道德風(fēng)險。

與省管網(wǎng)公司的關(guān)系

目前全國有21個省組建了省級天然氣管網(wǎng)公司，由于各地情況不同，所組建的省管網(wǎng)公司的股權(quán)性質(zhì)、業(yè)務(wù)也有很大的差別。從國家管網(wǎng)公司和油氣改革角度來說，未來省管網(wǎng)公司一起并入國家管網(wǎng)公司，形成“全國一張網(wǎng)”肯定是最優(yōu)選擇。但由于各省復(fù)雜紛繁的省網(wǎng)公司股權(quán)背景，要想將省管網(wǎng)公司都并入國家管網(wǎng)公司是一件十分艱辛而困難的事，這其中涉及到中央和地方政府、國資和社資、三大油氣企業(yè)等多方面、多角度的博弈問題。另外，其中不少省管網(wǎng)公司是獨立上市公司或者是上市公司的下屬公司，如果要合并，相關(guān)上市公司股東利益如何得到有效保護也是一個巨大難題。

現(xiàn)有資產(chǎn)剝離和處置問題

由于新組建的管網(wǎng)公司首先是要將中石油、中石化、中海油旗下干線管道資產(chǎn)及員工剝離，并轉(zhuǎn)移至新成立的管網(wǎng)公司來，不同于其他新組建一家全新的公司，必須要面臨現(xiàn)有資產(chǎn)剝離和處置的問題。而現(xiàn)有資產(chǎn)的評估、剝離、劃轉(zhuǎn)或收購難度大、周期長，特別是大部分管網(wǎng)企業(yè)已引入社會資本進行混合所有制改革，資產(chǎn)涉及的主體多，進一步增加剝離難度。

此外，三大石油公司均為上市公司，將管網(wǎng)從現(xiàn)有公司中剝離出來，還會涉及到與投資者關(guān)系的處理，可能還會面臨境外投資者的質(zhì)詢。

進口氣價倒掛問題

我國天然氣定價機制存在的問題之一就是進口氣價格與天然氣門站價格倒掛。根據(jù)海關(guān)總署數(shù)據(jù)，2017年土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦、哈薩克斯坦全年的進口平均單價分別為每立方米約合1.341元、1.262元、1.092元，緬甸氣平均進口單價為2.346元/立方米。另外，今年年底要通氣的俄羅斯管線所對應(yīng)的氣源價格大概在2.4-2.7元/立方米左右。

另一方面，在目前公布的全國各省市門站價中，平均門站價格遠遠低于緬甸和俄羅斯的進口氣價格。由于進口氣價倒掛所導(dǎo)致巨大虧損，一直都是在中石油內(nèi)部消化或承擔(dān)。如今國家管網(wǎng)公司成立，正常來說，進口氣合同肯定還是在中石油身上，但這部分虧損是直接轉(zhuǎn)嫁給國家管網(wǎng)公司還是繼續(xù)由中石油消化或者從國家層面進行財政補貼，需要拿出解決的辦法。

用改革推動發(fā)展

針對上述挑戰(zhàn)，提出以下幾項建議：

加快組建國家管網(wǎng)公司步伐并盡快投入運營

天然氣管網(wǎng)改革十分復(fù)雜和艱巨，牽扯到較為復(fù)雜的資源配置和利益格局調(diào)整。之前是否組建國家管網(wǎng)公司的傳聞已流傳很久，并影響到了現(xiàn)有石油公司對投資建設(shè)管網(wǎng)的積極性。如今既然明確了，就必須加快組建的步伐，盡快明確組建方式、股權(quán)比例、股東收益乃至儲氣調(diào)峰、應(yīng)急保供和生產(chǎn)協(xié)調(diào)等“改革重點和難點”問題，避免在改革中出現(xiàn)系統(tǒng)風(fēng)險。

在公司成立和運行初期，相關(guān)部門應(yīng)給予一定政策支持

由于國家管網(wǎng)公司剛組建和運營，面臨的問題多并且復(fù)雜，初期資本支出也比較大，有可能影響到后續(xù)管網(wǎng)的建設(shè)和投資。因此，相關(guān)部門應(yīng)出臺政策給予管網(wǎng)建設(shè)支持，例如，由于管網(wǎng)公司的公益性質(zhì)，可以考慮適當(dāng)降低其稅費負擔(dān)，或者對管網(wǎng)建設(shè)用地給予政策優(yōu)惠和支持，從而降低管網(wǎng)運營成本支出，起到保障管網(wǎng)建設(shè)投資收益、促進社會資金積極參與管網(wǎng)項目投資建設(shè)的作用。

妥善處理長約合同，化解供氣企業(yè)和管網(wǎng)公司的壓力

高油價時期受政府顯性或隱形影響，簽訂的掛靠石油價格的天然氣進口長約合同主要集中在現(xiàn)有三大石油公司手里。成立國家管網(wǎng)公司后，運銷分離，需要處理好現(xiàn)有長約進口氣虧損的問題。美國FERC500號令要求管網(wǎng)公司、天然氣用戶和管道第三方準(zhǔn)入者共同承擔(dān)損失。而我國的情況與美國不同，不能照搬美國經(jīng)驗，必須統(tǒng)籌考慮、多措并舉，合理妥善地解決這一歷史遺留問題。

加強對國家管網(wǎng)公司的監(jiān)管，防止權(quán)力尋租

由于國家管網(wǎng)公司的壟斷性，首先要將國家管網(wǎng)公司定位為公用基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)，進而對其成本和收益實行“雙限”：限制公司的整體收益水平和管道運輸價格費率，強化價格監(jiān)管。其次，由于當(dāng)前我國管網(wǎng)總體能力不足，改革后在保證管輸能力分配的公平、公正和公開，防止產(chǎn)生能力分配上的尋租空間，禁止管道容量囤積，強化對管網(wǎng)公司公平開放行為的監(jiān)管。再次，應(yīng)成立專門的獨立監(jiān)管機構(gòu)，將原來分散在其他部委和三大石油公司的監(jiān)管職能收回在新成立的監(jiān)管機構(gòu)，提升政府監(jiān)管水平和能力。

在新的市場環(huán)境下合理明確安全保供的責(zé)任

國家管網(wǎng)公司成立后，市場競爭環(huán)境發(fā)聲了很大的改變。鑒于我國冬季天然氣峰谷差大的事實，國家主管部門應(yīng)明確保供安全的責(zé)任主體單位，實施責(zé)權(quán)利明晰與對等，厘清資源供應(yīng)安全、管道輸配安全和用戶用氣安全的內(nèi)容和主體。

采取措施保證全國管網(wǎng)持續(xù)安全和高效運行

國家管網(wǎng)公司成立后，全國已有管網(wǎng)和新建管網(wǎng)的互聯(lián)互通勢在必行，天然氣管道的輸入口和輸出口更多，同一條管道正輸和反輸可能需要頻繁切換，甚至天然氣流向隨時變化，給管網(wǎng)運營的安全和效率帶來負面影響。因此，首先要借鑒學(xué)習(xí)國外先進經(jīng)驗，并結(jié)合實際研究適合我國天然氣管網(wǎng)安全和高效運營的系統(tǒng)解決方案。其次，要統(tǒng)籌規(guī)劃全國管網(wǎng)布局，科學(xué)合理設(shè)計管道路由和管容。

管網(wǎng)獨立、市場全面開放是全球天然氣產(chǎn)業(yè)改革和發(fā)展大勢所趨。組建國家管網(wǎng)公司，可以說邁出了我國天然氣市場化改革關(guān)鍵的一步，將為民企與國企在更公平的市場環(huán)境下合作和競爭創(chuàng)造條件，我國天然氣產(chǎn)業(yè)告別“大而不強”也才有可能。但是，我國天然氣產(chǎn)業(yè)長期以來所積累的問題，不能指望成立國家管網(wǎng)公司短時間內(nèi)就能完全解決，而且國家管網(wǎng)公司正式運行后還會面臨其它一些可知或未知的問題或風(fēng)險，只能通過不斷地改革和創(chuàng)新去面對和解決問題，用改革推動發(fā)展。